Iohannis a transmis CCR o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii privind administrarea porturilor

Președintele României, Klaus Iohannis, a trimis Curții Constituționale, vineri, 30 decembrie 2022, o sesizare de neconstituționalitate asupra Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 160/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare, precum și pentru completarea art. 25 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996.

Vă prezentăm textul integral al sesizării:

București, 30 decembrie 2022

 

Domnului MARIAN ENACHE

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

 

În temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formulez următoarea

SESIZARE DE NECONSTITUȚIONALITATE

asupra

        Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 160/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare, precum și pentru completarea art. 25 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996

La data de 23 decembrie 2022, Parlamentul a transmis Președintelui României, în vederea promulgării, Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 160/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare, precum și pentru completarea art. 25 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996 (PL-x nr. 620/2020).

O.U.G. nr. 160/2020 are ca obiect de reglementare crearea cadrului legal necesar aplicării Regulamentului (UE) 2017/352 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 februarie 2017 de stabilire a unui cadru privind furnizarea de servicii portuare și a normelor comune privind transparența financiară a porturilor.

Cu privire la legea de aprobare a O.U.G. nr. 160/2020, în data de 28 noiembrie 2022, Președintele României a formulat o cerere de reexaminare. solicitând Parlamentului reexaminarea unor dispoziții referitoare la procedura de selecție a membrilor organelor de conducere ale administrațiilor portuare.

Prin procedura de adoptare și prin conținutul său normativ, în forma transmisă la promulgare, Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 160/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare, precum și pentru completarea art. 25 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996 încalcă o serie de principii și dispoziții constituționale care vor fi prezentate în continuare.

Legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 77 alin. (2), prin raportare la art. 1 alin. (5) din Constituție, iar în raport cu jurisprudența Curții Constituționale, referitoare la fixarea limitelor sesizării Parlamentului pentru reexaminarea legii prin cererea formulată de Președintele României, a fost adoptată și cu încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituție.

Potrivit art. 77 alin. (2) din Constituție, înainte de promulgare, Președintele României poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. Norma constituțională nu dispune însă cu privire la prevederile ce trebuie să fie reexaminate, ca urmare a cererii formulate de Președintele României.

În acest context, printr-o bogată jurisprudență, Curtea Constituțională a statuat că reexaminarea legii de către Parlament trebuie să se restrângă la obiecțiunile menționate în cererea Președintelui României, iar, în situația în care se dă o altă redactare unor texte sau se completează legea cu noi reglementări, urmează să se asigure corelările necesare cu textele care au făcut obiectul cererii Președintelui României. Cererea de reexaminare nu poate afecta statutul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a țării. Cererea formulată de Președintele României în temeiul art. 77 alin. (2) din Constituție are ca efect reluarea procesului legislativ, cadru în care Parlamentul poate modifica sau completa legea în sensul cerut de Președinte, poate menține legea în forma adoptată inițial sau, dimpotrivă, ținând seama și de punctul de vedere al Președintelui, o poate respinge (Decizia nr. 355/2007, Decizia nr. 991/2008, Decizia nr. 682/2008, Decizia nr. 1.596/2011, Decizia nr. 1.597/2011, Decizia nr. 924/2011 sau Decizia nr. 1.598/2011).

Totodată, prin Decizia nr. 63/2018 Curtea Constituțională a statuat că: „46. Limitele sesizării Parlamentului pentru reexaminarea legii sunt definite de cererea de reexaminare. Având în vedere scopul cererii de reexaminare, respectiv îmbunătățirea actului normativ, nu se poate admite ca reexaminarea să aibă drept consecință adoptarea unei legi cu contradicții sau necorelări între texte, astfel că, în virtutea regulilor de tehnică legislativă, necesitatea coerenței reglementării impune completarea unor texte din lege care nu au făcut în mod expres obiectul cererii de reexaminare. Această practică este în beneficiul reglementării și nu afectează limitele reexaminării, admiterea unor obiecții din cererea de reexaminare putând antrena modificări cu privire la toate sau doar la unele dintre dispozițiile legii în cauză, ceea ce impune corelarea tuturor prevederilor acesteia, chiar prin eliminarea sau abrogarea unor texte. Astfel, Curtea a constatat că, în aplicarea normei constituționale cuprinse la art. 77, Parlamentul trebuie să reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea Președintelui României, precum și pe cele care au legătură cu acestea, asigurându-se succesiunea logică a ideilor și coerența reglementării. În acest context se impune a fi modificate chiar și unele dispoziții ale legii care nu au fost în mod expres cuprinse în cererea de reexaminare, dar care sunt în mod indisolubil legate de acestea. În cadrul acestei proceduri, în situația în care se dă o altă redactare unor texte sau se completează legea cu noi reglementări, urmează să se asigure corelările necesare dintre textele care au făcut obiectul cererii Președintelui României și celelalte dispoziții ale legii. Pentru aceleași rațiuni, dacă cererea de reexaminare vizează doar aspecte punctuale sau dispoziții concrete din lege, iar, în economia actului normativ, acestea se dovedesc a fi esențiale, întrucât constituie fundamentul reglementării, lipsa lor afectând însăși filosofia actului normativ, apare cu evidență faptul că înlăturarea, eliminarea lor va prejudicia întregul act și va conduce la respingerea legii în ansamblul său”.

Raportat la cauza de față, prin cererea de reexaminare, Președintele României a subliniat că în cuprinsul dispozițiilor supuse reexaminării se folosește o terminologie neclară în privința domeniilor de studii și, având în vedere importanța, rolul și atribuțiile membrilor organelor de conducere ale administrațiilor portuare, a susținut necesitatea menționării exprese a nivelului de studii solicitat în cadrul condițiilor de selecție. Totodată, prin cererea de reexaminare, Președintele României a arătat impactul pe care noile condiții și diminuarea unor cerințe - inclusiv eliminarea condiției ca experiența profesională de 5 ani să fie în cadrul autorităților administrației publice centrale sau locale ori a instituțiilor publice, precum și a condiției ca respectivele competențe profesionale dovedite prin minimum 5 ani de experiență, îndeplinind atribuții de conducere, reglementare sau control să fie în domeniul naval, condiții prevăzute în prezent de art. 42 alin. (4) lit. b) din O.G. nr. 22/1999 - îl pot avea în privința componenței și selecției membrilor organelor de conducere ale administrațiilor portuare și a solicitat reevaluarea acestora.

Domeniul portuar are, prin însăși natura activităților specifice, o contribuție semnificativă la creșterea competitivității, deopotrivă din perspectiva economiei naționale și a poziției industriilor europene pe piețele mondiale. De aceea, pentru a face față în mod adecvat în raport cu provocările cu care se confruntă domeniul și pentru a beneficia în mod real de oportunitățile de dezvoltare, este esențial ca măsurile legislative sau administrative dedicate să fie clare, orientate prioritar spre creșterea eficienței, a competitivității și sustenabilității lanțurilor logistice și de transport și să poată fi aplicate fără generarea de sincope sau discontinuități.

Potrivit art. 23 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare: „În porturile în care infrastructura portuară aparține domeniului public sau privat al statului, administrațiile portuare se înființează prin hotărâre a Guvernului ca unități care funcționează în subordinea sau sub autoritatea ministerului”. Potrivit art. 24 alin. (1) din același act normativ, administrațiile portuare au următoarele atribuții: „a) să pună infrastructura portuară la dispoziția tuturor utilizatorilor, în mod liber și nediscriminatoriu; b) să întrețină, să reparare, să modernizeze, să dezvolte și să mențină caracteristicile tehnice minime ale infrastructurii portuare, astfel cum sunt stabilite prin planurile de proiectare sau cărțile tehnice aferente fiecărui element de infrastructură ori grupuri de elemente reprezentând o unitate funcțională, aflate în administrarea sau proprietatea lor; c) să întrețină, să reparare, să modernizeze, să dezvolte și să mențină caracteristicile tehnice minime ale oricăror rețele de utilități existente pe teritoriul porturilor, aflate în administrarea sau în proprietatea lor; d) să asigure operatorilor economici, la cererea acestora, refurnizarea sau distribuția utilităților, cu respectarea regulilor stabilite de către autoritățile de reglementare competente; e) să asigure, după caz, furnizarea serviciilor de siguranță prevăzute la art. 19 alin. (1) lit. b) pct. 1; f) să asigure în permanență adâncimile minime în bazinele portuare și la dane, astfel cum sunt stabilite prin planurile de proiectare ale acestor elemente de infrastructură; g) să asigure în permanență adâncimile pe șenalele de acces necesare intrării/ieșirii navelor în/din port; h) să asigure în permanență semnalizarea pe șenalele de acces și în porturi; i) să asigure, după caz, semnalizarea în mare largă, activitate pentru care pot percepe tarife; j) să țină evidența muncitorilor portuari care efectuează activitățile specifice prevăzute la art. 60 alin. (1) pe bază de contracte individuale de muncă; k) să permită accesul în danele de operare pentru operațiuni de încărcare/descărcare doar a navelor fluviale care respectă prevederile art. 19 alin. (4); l) să întrețină drumurile de acces existente pe teritoriile portuare. În cazuri excepționale, cu acceptul ministerului și al autorităților locale, administrațiile portuare pot participa la întreținerea căilor de legătură între teritoriile portuare și drumurile naționale sau autostrăzi; m) să participe la intervențiile în caz de dezastre, inclusiv poluări, conform legislației în vigoare”. Așadar, prin raportare la activitatea și atribuțiile lor, inclusiv în ceea ce privește serviciile de siguranță în porturi și pe căi navigabile, administrațiile portuare și, implicit, conducerile acestora au un rol esențial în administrarea și utilizarea infrastructurii de transport naval.

În procedura de reexaminare, Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a admis un amendament prin care s-a înlocuit condiția ca membrii să aibă competențe profesionale dovedite prin minimum 5 ani de experiență în administrarea sau managementul unor entități, persoane juridice care desfășoară activități specifice sectorului transport, logistic, administrarea infrastructurii de transport cu o condiție de experiență de minimum un an în respectivele domenii. În data de 20 decembrie 2022, în procedura reexaminării, Camera Deputaților, în calitate de cameră decizională, a adoptat legea în forma adoptată de Senat. Cu alte cuvinte, Parlamentul a diminuat și mai mult condițiile și cerințele pentru selecția membrilor organelor de conducere ale administrațiilor portuare.

Astfel, în forma transmisă la promulgare după reexaminare, pct. 21 nou introdus prin art. I, pct. 1 din legea de aprobare va avea următorul cuprins: „21 . La articolul 42 alineatul (4), literele a) și b) se modifică și vor avea următorul cuprins: «a) membrii selectați să aibă studii economice, tehnice sau juridice și experiență în domeniul economic, tehnic, juridic, de cel puțin 5 ani; b) membrii selectați să aibă competențe profesionale dovedite prin minimum un an de experiență în administrarea sau managementul unor entități, persoane juridice care desfășoară activități specifice sectorului transport, logistic, administrarea infrastructurii de transport sau competențe profesionale dovedite prin minimum 5 ani de experiență îndeplinind atribuții de conducere, reglementare sau control»”.

O asemenea modificare a numărului minim de ani de experiență în administrarea sau managementul unor entități, persoane juridice care desfășoară activități specifice sectorului transport, logistic, administrarea infrastructurii de transport este una fără legătură cu aspectele solicitate în cererea de reexaminare și, în consecință, realizată cu depășirea limitelor reexaminării. În esență, redeschiderea procedurii legislative a reprezentat pentru Senat, în calitate de primă cameră sesizată, prilejul de a adopta o soluție legislativă ce este diametral opusă aspectelor semnalate de Președintele României în cererea de reexaminare. Acest aspect contravine flagrant celor statuate prin jurisprudența Curții Constituționale, care a descris posibilitățile pe care le are la dispoziție Parlamentul cu privire la cererea de reexaminare, respectiv: admiterea, admiterea în parte sau respingerea (Decizia nr. 526/2018).

Raportând considerentele de principiu reținute de jurisprudența constituțională la specificul prezentei sesizări de neconstituționalitate, se poate observa că, în ceea ce privește cererea de reexaminare formulată de Președintele României în data de 28 noiembrie 2022, nu se poate susține nici că aceasta a fost admisă sau admisă în parte, nici că a fost respinsă. Între forma legii trimise inițial la promulgare și cea adoptată în urma soluționării cererii de reexaminare formulate de Președintele României există o diferență specifică. Aceasta constă în înlocuirea sintagmei „5 ani” cu sintagma „un an”. Însă această diferență specifică, dincolo de evidența faptului că nu reprezintă nici o formă de „admitere” a cererii de reexaminare, ea nu poate fi considerată nici „respingere” a acesteia, întrucât conținutul normativ al art. I pct. 1 din legea criticată, cu referire la art. 42 alin. (4) lit. b) din O.G. nr. 22/1999, a fost modificat.

Mai mult, această diferență specifică nu se poate încadra nici în acea practică permisă de instanța constituțională în beneficiul reglementării, practică impusă de necesitatea coerenței reglementării, ce ar fi atras completarea unor texte din lege care nu au făcut în mod expres obiectul cererii de reexaminare. În plus, admiterea amendamentului ce a condus la înlocuirea sintagmei „5 ani” cu sintagma „ un an” nu este motivată sub nici un aspect, nici cu rațiuni de tehnică legislativă, nici cu rațiuni de nevoie socială reală.

În realitate, cererea de reexaminare formulată de Președintele României a condus la redeschiderea procedurii legislative și adoptarea unei soluții legislative în total dezacord cu motive și rațiunile acesteia și la un rezultat imposibil de atins dacă ar fi fost respinsă.

Forma legii deduse controlului de constituționalitate este consecința exercitării de către Președintele României a dreptului său constituțional de a formula cerere de reexaminare. La momentul exercitării acestei prerogative, Președintele României trebuie să aibă certitudinea și garanția că în cadrul procedurii reexaminării soluția legislativă adoptată nu încalcă limitele reexaminării. În caz contrar, dacă nu ar exista această certitudine, dacă intervenția autorității legiuitoare ar reprezenta altceva decât admitere/admitere în parte/respingere/modificare în beneficiul reglementării impuse de necesitatea coerenței reglementării, recurgerea la acest mecanism constituțional ar rămâne golită de conținut. Mai mult, Președintele României s-ar afla în imposibilitatea de a mai solicita reexaminarea unor dispoziții introduse pentru prima dată sau modificate în procedura de reexaminare, fără nicio legătură cu motivele invocate în cererea de reexaminare.

În acest sens, subliniem că, pe lângă jurisprudența Curții Constituționale anterior invocată, în accepțiunea căreia redeschiderea procedurii legislative ca urmare a formulării unei cereri de reexaminare, potrivit art. 77 alin. (2) din Constituție, este limitată la obiecțiunile formulate de Președintele României, instanța constituțională a reținut că „relația dintre Președintele României și Parlament este caracterizată printr-un dialog constituțional permanent, iar în cadrul acestuia fiecare dintre cele două autorități trebuie să colaboreze în mod loial, cu respectarea rolului lor constituțional. Astfel, constituantul a acordat dreptul Președintelui de a cere reexaminarea legii pentru a se putea corecta erorile materiale comise în actul de legiferare sau pentru a se regândi o anumită soluție legislativă atât pentru motive de constituționalitate, cât și de oportunitate. Prin intermediul acestui mecanism constituțional se deschide un dialog interinstituțional ce trebuie să fie guvernat de normele constituționale referitoare la colaborarea loială între acestea. În acest caz, Parlamentului îi revine rolul fie de a-și însuși observațiile, fie de a le repudia, fie de a respinge la vot propunerea/proiectul de lege, atunci când consideră că motivele invocate sunt întemeiate, iar anvergura acestora determină caracterul inacceptabil al legii. Prin urmare, dialogul constituțional are drept efect redeschiderea procedurii legislative între aceste instituții, însă numai în limitele cererii de reexaminare. Depășirea acestor limite ar acorda, în cadrul acestei relații, un rol preeminent fie Parlamentului, fie Președintelui României, după caz, întrucât, dacă s-ar redeschide procedura legislativă indiferent de limitele cererii de reexaminare, Parlamentul ar putea adopta o lege cu un conținut total diferit față de cea inițială, iar Președintele României nu va mai putea cere reexaminarea acesteia, fiind vorba, în sens strict formal, de aceeași lege, ceea ce impune promulgarea acesteia în termen de 10 zile de la comunicarea sa. În același sens, Curtea reține că, din contră, dacă s-ar aprecia că în ipoteza antereferită Parlamentul a adoptat o nouă lege, Președintele României ar dispune de dreptul de a formula o nouă cerere de reexaminare; or, această apreciere ar aparține Președintelui României, care ar putea bloca procesul legislativ, transformând dreptul de veto suspensiv de care beneficiază într-unul decizional.” (Decizia nr. 63/2018).

De altfel, la nivel infraconstituțional, în acord cu acest principiu, procedura de soluționare a cererii de reexaminare formulate de Președintele României este reglementată de art. 137 din Regulamentul Camerei Deputaților și de art. 150 din Regulamentul Senatului. Potrivit art. 137 din Regulamentul Camerei Deputaților: „(1) Reexaminarea legii de către Camera Deputaților, în urma cererii făcute de Președintele României, în temeiul art. 77 alin. (2) din Constituția României, republicată, va avea loc în cel mult 30 de zile de la primirea cererii. Reexaminarea legii se efectuează mai întâi de Camera Deputaților, dacă aceasta a fost prima Cameră sesizată, după care se trimite legea adoptată Senatului, care va decide definitiv. În situația în care Camera Deputaților este Cameră decizională, legea adoptată se trimite Președintelui în vederea promulgării. (2) Reexaminarea legii pe baza cererii Președintelui României se face cu respectarea procedurii legislative. (3) Raportul comisiei, cu privire la solicitările formulate de Președintele României cuprinse în cererea de reexaminare, va cuprinde una dintre cele 3 variante: a) propunerea de adoptare a legii modificate și completate în întregime sau parțial, în sensul cerut de Președinte în cererea de reexaminare; b) propunerea de adoptare a legii în forma adoptată inițial de Parlament, în cazul în care se resping solicitările formulate în cererea de reexaminare; c) propunerea de respingere a legii. În cazul în care solicitările din cererea de reexaminare sunt acceptate, în parte sau în totalitate, comisia va formula textele corespunzătoare și raportul va cuprinde toate amendamentele admise și respinse depuse de deputați. Textele propuse trebuie să aibă legătură cu solicitările din cererea de reexaminare și să asigure corelarea tehnico-legislativă a tuturor dispozițiilor legii. În cazul în care se resping solicitările formulate în cererea de reexaminare, raportul nu va mai cuprinde amendamentele depuse. (4) Se supun dezbaterii plenului Camerei Deputaților, după regulile procedurii legislative, propunerile Comisiei sesizate în fond de adoptare a legii modificate sau completate în întregime sau parțial, în sensul solicitărilor formulate de Președintele României cuprinse în cererea de reexaminare, sau, după caz, propunerile Comisiei de adoptare a legii în forma adoptată inițial, în cazul respingerii solicitărilor cuprinse în cererea de reexaminare. În ședința dedicată votului final se votează legea în ansamblul ei. Dacă nicio formă a legii supusă aprobării nu este adoptată de Cameră, legea este respinsă. (5) În situația în care propunerea de respingere a legii nu întrunește numărul de voturi necesar adoptării, se restituie comisiei în vederea reexaminării, avându-se în vedere încadrarea în termenul prevăzut la alin. (1)”.

Totodată, potrivit art. 150 din Regulamentul Senatului: „(1) În cazul în care Președintele României cere, înainte de promulgare, reexaminarea unei legi adoptate prima dată de către Senat, cererea va fi înscrisă în termen de cel mult 30 de zile în proiectul ordinii de zi a Senatului. (2) Reexaminarea legii pe baza cererii Președintelui României se face cu respectarea procedurii legislative”.

În cazul legii criticate, prin procedura de reexaminare, Parlamentul a modificat condițiile privind selecția membrilor organelor de conducere, adoptând o lege cu un conținut diferit față de forma inițială și pe cale de consecință, o nouă soluție legislativă neavută în vedere de cererea de reexaminare. Deși, strict formal, s-a intervenit asupra unui text - art. I pct. 1 - ce a format obiectul criticilor cererii de reexaminare, în realitate Parlamentul a depășit limitele sesizării sale pentru reexaminarea legii prin cererea de reexaminare formulată de Președintele României, adoptând o soluție ce nu poate fi considerată admitere, admitere în parte, respingere ori modificare în beneficiul reglementării impusă de necesitatea coerenței reglementării. Deși criticile au vizat clarificarea domeniilor de studii și păstrarea unui anumit standard în ceea ce privește competențele profesionale, soluția legislativă propusă prin legea criticată diminuează chiar standardul pe care îl stabilise prin forma legii transmise inițial la promulgare. Adoptând astfel conținutul normativ al legii criticate, Parlamentul s-a comportat ca și când nu ar fi fost în procedura de reexaminare a legii, ci în procedura obișnuită/comună.

Într-o astfel de situație, având în vedere imposibilitatea de a cere reexaminarea unei astfel de dispoziții, introduse pentru prima dată într-o procedură de reexaminare derulată în temeiul art. 77 alin. (2) din Constituție, legiuitorul a nesocotit obligația de loialitate constituțională, iar legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 77 alin. (2) din Constituție.

Față de cele de mai sus, în raport și cu bogata jurisprudență a Curții Constituționale în materia limitelor sesizării Parlamentului pentru reexaminarea legii prin cererea de reexaminare formulată de Președintele României, limite trasate exclusiv pe cale jurisprudențială, legea criticată a fost adoptată și cu încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituție.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 160/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare, precum și pentru completarea art. 25 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996 este neconstituțională.

 

PREȘEDINTELE ROMÂNIEI

KLAUS-WERNER IOHANNIS


Citește și: Nouă nave avizate pentru sosire în porturile maritime românești. Câte sunt pentru descărcare