O nouă sesizare de neconstituționalitate, trimisă la CCR, de președintele Iohannis. Despre ce lege este vorba

• Președintele României,  Klaus Iohannis, a trimis Curții Constituționale vineri, 26 iunie a.c., o sesizare de neconstituționalitate asupra Legii pentru modificarea Legii nr. 31/2007 privind reorganizarea și funcționarea Academiei Oamenilor de Știință din România.

Vă prezentăm textul integral al sesizării:

 
București, 26 iunie 2020


Domnului VALER DORNEANU

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE


În temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formulez următoarea


SESIZARE DE NECONSTITUȚIONALITATE

asupra

Legii pentru modificarea Legii nr. 31/2007 privind reorganizarea și funcționarea Academiei Oamenilor de Știință din România

 

În data de 9 iunie 2020, Parlamentul României a transmis Președintelui României, în vederea promulgării, Legea pentru modificarea Legii nr. 31/2007 privind reorganizarea și funcționarea Academiei Oamenilor de Știință din România.

Prin modul în care a fost adoptată, precum și prin conținutul normativ, legea dedusă controlului de constituționalitate contravine prevederilor art. 65 alin. (2) lit. b) prin raportare la art. 138, art. 75 alin. (1), art. 76 alin. (1), art. 111 alin. (1), art. 117 alin. (3), art. 138 alin. (5), respectiv art. 147 alin. (4) din Constituție, pentru argumentele pe care le vom prezenta în cele ce urmează.

1. Încălcarea art. 65 alin. (2) lit. b) prin raportare la art. 138 și art. 147 alin. (4) din Constituție

Art. II din legea dedusă controlului de constituționalitate prevede: „Art. II. - (1) Prin derogare de la prevederile art. 35 din Legea nr. 5/2020 a bugetului de stat pe anul 2020, cu modificările ulterioare, până la data de 31 decembrie 2020, finanțarea cheltuielilor Academiei Oamenilor de Știință din România se asigură din subvenții acordate de la bugetul de stat. (2) Ministerul Finanțelor Publice este autorizat să opereze modificările necesare pentru punerea în aplicare a prevederilor alin. (1)”.

Conform art. 65 alin. (2) lit. b) din Constituție, aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat se realizează în ședință comună a celor două Camere.

În conformitate cu prevederile art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, „Pentru instituirea unei norme derogatorii se va folosi formula «prin derogare de la…», urmată de menționarea reglementării de la care se derogă. Derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază”.

În jurisprudența sa, Curtea a reținut că în privința reglementărilor care privesc mai multe domenii „în ceea ce privește competența de a dezbate și a adopta proiectele de legi și propunerile legislative, dispozițiile art. 75 alin. (1) din Constituție stabilesc calitatea de primă Cameră sesizată, respectiv Cameră decizională, în funcție de materia de reglementare care face obiectul legiferării. Așa fiind, dispozițiile constituționale ale art. 75 alin. (1) stabilesc criteriile în funcție de care fiecare Cameră își poate determina competența. În practică se pot ivi situații în care unul și același act normativ să cuprindă dispoziții care aparțin mai multor domenii de reglementare, care intră în competența decizională a ambelor Camere. Pentru astfel de situații, dispozițiile art. 75 alin. (4) și (5) din Constituție prevăd că «(4) În cazul în care prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care, potrivit alineatului (1), intră în competența sa decizională, prevederea este definitiv adoptată dacă și cea de-a doua Cameră este de acord. În caz contrar, numai pentru prevederea respectivă, legea se întoarce la prima Cameră sesizată, care va decide definitiv în procedură de urgență», respectiv că «(5) Dispozițiile alineatului (4) referitoare la întoarcerea legii se aplică în mod corespunzător și în cazul în care Camera decizională adoptă o prevedere pentru care competența decizională aparține primei Camere». Întrucât criteriile de partajare a competențelor celor două Camere, precum și modalitatea de soluționare a unor eventuale conflicte de competențe sunt expres prevăzute în Legea fundamentală, fiecare Cameră a Parlamentului este obligată să aplice întocmai dispozițiile art. 75 din Constituție” (Decizia nr. 1.018/2010).

De asemenea, în jurisprudența sa recentă, referindu-se la procedura aplicabilă legilor care sunt de competența Parlamentului întrunit în ședința comună a celor două Camere, Curtea a statuat că atât timp cât „prin legea criticată sunt modificate și dispoziții ale Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, prin dezbaterea separată în Senat și, respectiv, în Camera Deputaților, au fost încălcate dispozițiile art. 65 alin. (2) lit. j) din Constituție care impun ca stabilirea statutului deputaților și al senatorilor, stabilirea indemnizației și a celorlalte drepturi ale acestora să se facă în ședință comună a Camerelor Parlamentului (Decizia nr. 153/2020, par. 72). Într-o altă decizie, Curtea a reținut următoarele: „cu privire la cerințele de calitate ale legii (...) analizate, Curtea constată că aceasta privește statutul deputaților și senatorilor, domeniu de reglementare care, potrivit art. 73 alin. (3) lit. c) din Constituție, este rezervat legii organice, iar adoptarea unei asemenea legi, având în vedere obiectul său, se face în ședința comună a celor două Camere ale Parlamentului, conform art. 65 alin. (2) lit. j) din Constituție, cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituție” (Decizia nr. 619/2017, paragraful 31).

Potrivit expunerii de motive a legii criticate, obiectul de reglementare al acesteia este reprezentat chiar de modificări ale prevederilor „privind salarizarea personalului bugetar din aparatul de lucru al Academiei Oamenilor de Știință din România”.

În același timp, potrivit art. 19 alin. (21) din Legea nr. 31/2007, „Normativele de personal, criteriile de constituire a compartimentelor și statele de funcții pentru unitățile din subordine se aprobă de președintele AOSR, la propunerea secretarului științific, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat pentru AOSR prin legile bugetare anuale”, iar potrivit art. 20 alin. (1) din același act normativ „Finanțarea cheltuielilor de întreținere, funcționare și a indemnizațiilor se asigură din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat, conform legilor bugetare anuale”.

Ca expresie a acestor prevederi, art. 35 din Legea nr. 5/2020 a bugetului de stat pe anul 2020 prevede următoarele: „În anul 2020, Academia Oamenilor de Știință din România va fi finanțată în integralitate din venituri proprii fără a beneficia de niciun transfer sau subvenție de la bugetul de stat”.

Așadar, dat fiind faptul că prin legea supusă controlului de constituționalitate se operează o intervenție legislativă derogatorie de la Legea bugetului de stat pe anul 2020, lege ale cărei prevederi se aplică în anul 2020 și care, prin specificul ei, de regulă, are o aplicabilitate pe durata unui singur an financiar, derogarea instituită de art. II din legea criticată echivalează, de fapt, și cu o modificare implicită a art. 35 din Legea bugetului de stat. Or, așa cum am arătat, într-o atare situație era necesar ca o astfel de modificare să fie realizată în ședința comună a celor două Camere, astfel cum sunt realizate toate modificările aduse legilor bugetului de stat, sub forma rectificărilor bugetare, cel mai recent exemplu fiind chiar Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 50/2020 pentru rectificarea bugetului de stat pe anul 2020 care a fost adoptată, de asemenea, în ședința comună a celor două Camere.

Pentru toate aceste considerente, apreciem că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 65 alin. (2) lit. b) prin raportare la art. 138 din Constituție din perspectiva procedurii parlamentare de urmat. Față de jurisprudența instanței constituționale, prin modul în care a fost adoptată, legea contravine și art. 147 alin. (4) din Constituție, fiind nesocotit efectul obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale.

2. Încălcarea dispozițiilor art. 111 alin. (1) teza a doua și ale art. 138 alin. (5) din Constituție

Art. I pct. 4 din legea criticată modifică art. 20 alin. (1) din Legea nr. 31/2007. Potrivit acestei modificări, veniturile proprii nu mai reprezintă o sursă pentru finanțarea cheltuielilor de întreținere, funcționare și a indemnizațiilor AOSR, singura sursă de finanțare rămânând cea a subvențiilor acordate de la bugetul de stat, conform legilor bugetare anuale.

Totodată, în forma inițiatorului, art. I pct. 5 modifică art. 20 alin. (24), prevăzând că „drepturile salariale pentru personalul bugetar din aparatul de lucru se acordă pentru funcțiile de execuție și de conducere, prin asimilare, conform prevederilor Legii nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare”, iar prin amendamentele aduse în Camera Deputaților s-a stabilit ca drepturile salariale ale personalului de conducere și de execuție din cadrul AOSR să fie încadrate în grilele din Anexele III și VIII ale Legii nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Așa cum am arătat anterior, art. II din legea criticată derogă de la prevederile art. 35 din Legea nr. 5/2020 a bugetului de stat pe anul 2020 și se prevede astfel ca finanțarea cheltuielilor AOSR să se asigure din subvenții acordate de la bugetul de stat.

Toate aceste reglementări/modificări implică cheltuieli cu impact asupra bugetului de stat.

Potrivit art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice: „(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/măsuri/politici a căror aplicare atrage micșorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fișă financiară, care va respecta condițiile prevăzute de Legea nr. 69/2010. În această fișă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat...(2) În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaților sau Senatului, după caz, fișa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării. (3) După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative/măsuri/politici numai în condițiile prevederilor alin. (1), dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exercițiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul”. În acest sens, prin Decizia nr. 795/2016, Curtea Constituțională a statuat că adoptarea unei legi cu impact bugetar este posibilă doar după solicitarea stabilirii sursei de finanțare în condiții constituționale, iar prin Decizia nr. 331/2019 a reținut că „lipsind fișa financiară (inițială și reactualizată), nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanțare incertă, generală și lipsită de un caracter obiectiv și efectiv, nefiind așadar reală”.

Or, din analiza parcursului legislativ al legii deduse controlului de constituționalitate rezultă că fișa financiară nu a existat și nu a fost solicitată nici la momentul inițierii legii, nici în momentul adoptării unor amendamente în Camera decizională, cu impact asupra bugetului de stat.

Propunerea legislativă a fost înregistrată la Senat, în calitate de primă Cameră competentă, la data de 23 septembrie 2019 și în ziua următoare s-a solicitat doar punctul de vedere al Guvernului, nu și fișa financiară, obligatorie potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 și jurisprudenței Curții Constituționale. Mai mult, în contradicție și cu cerințele art. 33 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nici expunerea de motive a legii criticate nu detaliază impactul bugetar al soluțiilor legislative preconizate și nici nu indică sursa de finanțare.

Potrivit dispozițiilor art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituție, „În cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie”, iar art. 138 alin. (5) din Legea fundamentală prevede expres că „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare”.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a arătat că prin dispozițiile art. 111 alin. (1) din Constituție „legiuitorul constituant a dorit să consacre garanția constituțională a colaborării dintre Parlament și Guvern în procesul de legiferare, instituind obligații reciproce în sarcina celor două autorități publice și că în cadrul raporturilor constituționale dintre Parlament și Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când inițiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligație a Parlamentului este în consonanță cu dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competența exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat și de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competențe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligației de a cere informarea menționată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecință neconstituționalitatea legii adoptate.” (Decizia nr. 22/2016).

Referitor la condițiile stabilite prin art. 138 alin. (5) din Constituție, Curtea a reținut că acestea impun „stabilirea concomitentă atât a alocației bugetare, ce are semnificația unei cheltuieli, cât și a sursei de finanțare, ce are semnificația venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecințele negative, pe plan economic și social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire” (Decizia nr. 22/2016)” și că legiuitorul constituant originar „nu a avut ca rațiune edictarea art. 138 alin. (5) din Constituție numai în sensul că, dacă propunerea sau proiectul de lege se va referi la bugetul de stat sau la bugetul vreunui ordonator de credite, cerința constituțională ar fi îndeplinită, ci la faptul că sursa de finanțare indicată să fie în mod real aptă să acopere cheltuiala în condițiile legii bugetare anuale. Prin urmare, textul constituțional se referă la caracterul obiectiv și efectiv al sursei de finanțare și operează cu elemente de certitudine și previzibilitate bugetară, pentru că, în caz contrar, și-ar pierde rațiunea existenței sale normative și, în mod evident, ar exprima un truism, anume că orice cheltuială bugetară se suportă din bugetul de stat”.

Așadar, întrucât cheltuielile stabilite prin textele legii criticate afectează bugetul de stat, învederăm faptul că adoptarea unor asemenea prevederi nu se putea realiza decât după cererea prealabilă a informării Parlamentului, formulată de acesta și înaintată Guvernului. De aceea, solicităm Curții Constituționale să constate neconstituționalitatea în ansamblu a legii deduse controlului, prin raportare la dispozițiile art. 111 alin. (1) teza a doua și ale art. 138 alin. (5) din Constituție.

3. Încălcarea art. 117 alin. (3) prin raportare la art. 76 alin. (1), respectiv încălcarea art. 75 alin. (1) din Constituție

Potrivit art. 1 din Legea nr. 31/2007 privind reorganizarea și funcționarea Academiei Oamenilor de Știință din România: „Art. 1. - (1) Academia Oamenilor de Știință din România este for național, de consacrare științifică, care reunește personalități reprezentative ale științei. (2) Academia Oamenilor de Știință din România, denumită în continuare AOSR, este instituție de interes public, cu personalitate juridică de drept public, autonomă. (3) AOSR este continuatorul și unicul legatar al Academiei de Științe din România care a funcționat în perioada 1936-1948 și al Asociației Oamenilor de Știință din România, înființată prin Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 1.012 din 30 mai 1956, care și-a schimbat titulatura din Asociația Oamenilor de Știință din România în Academia Oamenilor de Știință din România prin Hotărârea judecătorească din 3 octombrie 1996, adoptată de Judecătoria Sectorului 1 București”.

Așadar, din punct de vedere al statutului său juridic, AOSR este o autoritate administrativă autonomă, în sensul art. 117 alin. (3) din Constituție. Conform dispoziției art. 117 alin. (3) din Legea fundamentală, autoritățile administrative autonome se pot înființa prin lege organică.

Așa cum s-a reținut în jurisprudența Curții Constituționale, „alin. (1) și (3) ale art. 117, prevăzând că ministerele se înființează, se organizează și funcționează potrivit legii și că autoritățile administrative autonome se pot înființa prin lege organică, consacră principiul potrivit căruia acest domeniu este de competența exclusivă a Parlamentului.” (Decizia nr. 16/2007). În egală măsură, în jurisprudența recentă a Curții Constituționale s-a statuat și că „art. 117 alin. (3) din Constituție atunci când dispune că înființarea unei autorități administrative autonome se realizează prin lege organică nu se limitează numai la dispoziția de înființare, ci are în vedere și aspectele esențiale care sunt în legătură intrinsecă cu dispoziția normativă de înființare (atribuțiile și actele acestora)” (Decizia nr. 52/2018, par. 36). Curtea a reținut că actele și atribuțiile autorităților administrative autonome sunt în legătură directă cu natura acestor autorități, iar o asemenea autoritate nu se înființează numai prin simplul fapt al existenței sale, ci prin atribuțiile și actele pe care le emite, acestea din urmă fiind cele care produc consecințe juridice.

Potrivit art. I pct. 2 și 3 din legea dedusă controlului de constituționalitate, este eliminată atribuția Guvernului de a aproba, prin hotărâre a Guvernului, statutul acestei autorități și, în mod corelativ, este modificată atribuția adunării generale a AOSR prevăzută de art. 11 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 31/2007. Din acest punct de vedere, modificarea unui element ce ține chiar de înființarea și statutul juridic al acestei autorități, respectiv atribuția Guvernului de a aproba statutul acesteia, reprezintă unul dintre aspectele esențiale care sunt în legătură intrinsecă cu dispoziția normativă de înființare, alături de atribuțiile și actele acestei autorități.

Totodată, se remarcă faptul că inclusiv în expunerea de motive se regăsesc referiri la nevoia de clarificare a statutului acestei autorități. Inițiatorii amintesc statutul acestei autorități prevăzut de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 31/2007 și arată că „în consecință, aprobarea modificărilor și completărilor la Statutul Academiei ar trebui să fie o atribuție exclusivă a Adunării Generale a Academiei Oamenilor de Știință din România”. Astfel, chiar raportându-ne la voința inițiatorilor, se remarcă faptul că s-a intenționat o clarificare a statutului acestei autorități, motiv pentru care a fortiori, apreciem că legea dedusă controlului de constituționalitate trebuia să fie adoptată cu majoritatea cerută pentru o lege organică prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituție. Totodată, analizând forma inițiatorului, remarcăm că în cuprinsul acesteia este menționată formula adoptării legii cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituție, formulă însă care nu se mai regăsește în momentul votării legii de către Camera decizională.

În același timp, în considerarea statutului de autoritate administrativă autonomă, norma nu cuprinde nicio prevedere referitoare la controlul parlamentar specific autorităților administrative autonome, cum ar fi obligația prezentării unui raport anual cu privire la activitatea autorității, rezultatele acesteia și modul în care resursele publice alocate au fost folosite pentru atingerea obiectivelor pentru care aceasta a fost înființată, ceea ce accentuează, contrar intenției inițiatorilor, neclaritatea cu privire la statutul juridic al acesteia.

Mai mult, potrivit art. 75 alin. (1) din Constituție, „se supun spre dezbatere și adoptare Camerei Deputaților, ca primă Cameră sesizată (...) proiectele legilor organice prevăzute la (...) art. 117 alin. (3) din Constituție”. Astfel, inclusiv în situația modificării unor aspecte esențiale care sunt în legătură intrinsecă cu dispoziția normativă de înființare a unei autorități administrative autonome, Camera Deputaților este Cameră de reflecție, iar Senatul este Camera decizională.

Așadar, prin raportare la aceste argumente, adoptarea legii supuse controlului de constituționalitate a fost realizată cu încălcarea competențelor celor două Camere și cu nesocotirea art. 117 alin. (3) prin raportare la art. 76 alin. (1), respectiv a art. 75 alin. (1) din Constituție.

În considerarea tuturor argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că Legea pentru modificarea Legii nr. 31/2007 privind reorganizarea și funcționarea Academiei Oamenilor de Știință din România este neconstituțională, în ansamblul său.